https://www.ijf.hr/pojmovnik/teorija_javnog_izbora.htm

Teorija javnog izbora	
 
autorica: Marina Kesner-Škreb	

izvor: Financijska praksa, 1994, 18 (5), 555-557 	

Teorija javnog izbora predstavlja granu ekonomske znanosti koja se bavi načinom na koji države donose svoje odluke prvenstveno vezane uz visinu poreza, javnu potrošnju i transferna davanja. Jednako kako teorija ponude i potražnje obrađuje pitanja privatnog izbora, tako teorija javnog izbora proučava javni izbor, tj. način na koji država odlučuje o svojoj gospodarskoj politici. Kako se donose odluke u javnom sektoru? Rukovodi li državu ista "nevidljiva ruka" Adama Smitha koja upravlja i tržištem, ili država u procesu odlučivanja čini greške i ne ispunjava svoju osnovnu gospodarsku funkciju, tj. ne doprinosi glatkom i učinkovitom funkcioniranju gospodarstva? Iako se odluke u javnom i privatnom sektoru donose glasanjem, ipak je iskazivanje toga glasa drugačije za svaki sektor. Na tržištu se odlučuje glasačkim listićem u obliku novčanice kojom sudionici na tržištu glasaju o tome koliko pojedinog proizvoda potražuju. Spremnošću da plate visoku cijenu za potrošnju nekog proizvoda potrošači zapravo glasaju "za" taj proizvod. U procesu donošenja javnih odluka država se ne služi glasačkim listićima u obliku novčanica, već su ovdje u upotrebi pravi glasački listići koje ispunjavaju stvarni glasači.
Ovim područjem ekonomske znanosti koje graniči s političkim znanostima, ekonomisti se bave već dugi niz godina. Pionir teorije javnog izbora je Joseph Schumpeter sa svojim radom Capitalism, socialism, and Democracy iz 1942. godine. Antony Downs je svojim djelom An Economic Theory of Democracy iz 1957. godine prvi postavio tezu da političari formuliraju takvu ekonomsku politiku koja će im u konačnici omogućiti da budu ponovno izabrani na svoje političke dužnosti. U svojim istraživanjima James Buchanan i Gordon Tullock u djelu The Calculus of Consent iz 1959. godine zagovaraju donošenje odluka jednoglasjem smatrajući da se takvim oblikom glasovanja provođenje donesene odluke ne mora posebno nametati svakom pojedincu. Na taj se način primjenom jednoglasja, odnosno konsenzusa izbjegavaju troškovi koji bi nastali nametanjem odluka proizašlih iz ostalih sustava glasovanja. Za svoj cjelokupan znanstveni rad na području ekonomije, a u okviru kojeg veći dio pripada i teoriji javnog izbora, Buchanan je 1986. godine dobio Nobelovu nagradu. Još je jedna Nobelova nagrada vezana uz teoriju javnog izbora. Profesor Stanfordskog sveučilišta, Kenneth Arrow dobio je to visoko odličje za definiranje dobro poznatog Arrowljevog teorema nemogućnosti o kojem će biti više govora kasnije.
Sudionici u procesu izbora javnih dobara su glasači i političari koji zajedno u okviru određenog političkog, odnosno izbornog sustava sudjeluju u procesu donošenja važnih javnih odluka. Glasači na izborima biraju svoje predstavnike u javna tijela za koja očekuju da će na najbolji mogući način ispuniti njihova očekivanja. Političari pak predstavljaju grupu ljudi koja se ponaša prema glasačima slično kao što se poduzetnici u tržišnim gospodarstvima ponašaju prema potrošačima - oni tumače potražnju svojih birača za javnim dobrima, te pronalaze načine kako da se ta potražnja zadovolji. Političare u cijelom tom procesu rukovode dva skupa različitih motivacija: pragmatizam i ideologija, odnosno s jedne strane želja da prežive na političkoj sceni, a na drugoj strani usađeno vjerovanje u ispravno rukovođenje nacijom. Neki od njih mijenjaju mišljenje u skladu sa promjenom političkog okruženja, dok drugi tako duboko vjeruju u svoje ideale da su spremni zbog njih ući u mnoge rizike. Teorija javnog izbora ipak polazi od jednostavne pretpostavke da se političari ponašaju tako da povećavaju izglede za svoj reizbor. Tako se određena struktura javnih dobara rađa u političkom sustavu u kojem su glavni sudionici glasači i političari.
Naravno da je od presudne važnosti vrsta političkog sustava u okviru kojeg se javne odluke donose. U diktatorskim sustavima problema javnog izbora ustvari niti nema jer privatne preferencije diktatora postaju javne preferencije, te javnost nema utjecaja na količinu i vrstu javnih dobara koja će joj služiti. No u demokratskim društvima koja se zasnivanju na individualnim vrijednostima i izbornom geslu "jedna osoba, jedan glas" od velike je važnosti način na koji će se brojne individualne preferencije pretočiti u samo jednu javnu odluku. Naime, u društvu može postojati samo jedna odluka o tome graditi nuklearne centrale, ili zabraniti pušenje u javnim prostorijama. Jednom kad je javna odluka donesena, ona je obvezujuća za sve građane neke države. Javne odluke su za naciju nedjeljive, tj. na njihovu je provedbu nužno prisiliti sve pojedince. Za razliku od javnih, privatne su odluke djeljive. To jest moja odluka da kupim kuću ne obvezuje mog prijatelja da učini to isto.
Suprotno diktatorskom sustavu odlučivanja stoji odlučivanje jednoglasjem ili konsenzusom. Ovaj pristup zahtijeva da se svatko složi s donesenom javnom odlukom. Nijedna se odluka ne može donijeti bez pristanka svakog pojedinca, što znači da ona povećava zadovoljstvo svakog glasača. Tako izborni sustav koji se zasniva na koncenzusu jamči da će sve javne odluke dovesti do Pareto poboljšanja u kojem će svima biti bolje, a nikom lošije. Dodatno tome kako se svaki glasač mora složiti sa svakom odlukom, to se nikad ne može dogoditi da je manjina pod prinudom većine. No ako jednoglasje ima tako poželjna svojstva, zašto njegova primjena nije raširenija? Ono naime trpi od velikih praktičnih nedostataka. Dovest jednu veliku grupu ljudi do konsenzusa o nekom problemu zahtjeva mnogo vremena i veliku energiju. Samo jedan tvrdoglavi građanin može svojim vetom blokirati izgradnju nekog autoputa čiji promet remeti mir njegova dvorišta. Države koje odaberu pravilo jednoglasja konačno neće moći ostvariti nikakve pomake unaprijed, a kamoli Pareto poboljšanja koja bi im prema teoriji jednoglasja trebala biti osigurana. One su osuđene na status quo.
Kako ne bi bile blokirane u donošenju odluka većina država se ipak odlučuje za većinski izborni sustav. Načelo jednostavne većine smatra da je odluka donesena kada za nju glasa više od polovine glasača. No u većinskom izbornom sustavu može doći do tiranije većina nad manjinom. Naime, odluka koju je većina donijela, dovodi do lošijeg položaja manjine. Pravilo većine može dovesti do toga da većina putem diskriminacije, preraspodjele dohotka, ili ugnjetavalačkih zakona nameće svoje političke odluke manjini. Da bi se to izbjeglo prišlo se sustavu dvotrećinske većine koji zahtjeva da se odluka smatra donesenom tek kada za nju glasa više od dvije trećine glasača. Kako državni proračun predstavlja osnovni dokument u kojem su sabrana sva državna trošenja na javna dobra to se obično smatra da bi se on trebao donositi dvotrećinskom većinom.
No i većinsko odlučivanje ima također svoje nedostatke, tj. može doći do glasačkog paradoksa ili ciklično glasanja. Kratki primjer pojasnit će o čemu se radi:

Glasačke preferencije	

	
Glasač	
Škola	
Športski tereni	
Kazalište	

 	
Ivan	
2	
3	
1	

 	
Marko	
3	
1	
2	

 	
Hrvoje	
1	
2	
3	

 
Svaki glasač postavlja različite vrste trošenja prema svojim sklonostima i mogućnostima. Tako Ivan najviše vrednuje izgradnju kazališta, zatim izgradnju škole, pa uređenje športskih terena. Marko je pak prvo športaš, pa zatim ljubitelj kulture, a na posljednjem mjestu vrednuje izgradnju škole. Hrvoje je ljubitelj djece pa mu je na prvom mjestu izgradnja škole, zatim uređenje športskih terena, a konačno izgradnja kazališta. Kada se glasuje o novim programima potrošnje škola pobjeđuje športske terene s 2 naprema 1, športske terene s 2 naprema 1, športski tereni pobjeđuju kazalište s 2 naprema 1, a kazalište pobjeđuje školu s 2 naprama 1. Kao što pas trži za svojim repom tako pravilo većinskog glasanja kruži u nedogled. Glasački paradoks zato se naziva još i cikličkim glasanjem jer se glasanje vrti u beskonačnom krugu.
Mnogi su se teoretičari trudili pronaći način da izbjegnu zamku cikličnog glasanja. No profesor Kenneth Arrow, proučavajući ovaj problem, došao je do zaključka da nema takvog većinskog glasanja koje osigurava učinkovitost, poštuje individualne preferencije, te je neovisno o redu glasanja. Štoviše, Arrow je pokazao da se do njega i ne može doći, što je izrazio u svojem dobro poznatom teoremu nemogućnosti. Tako je pomoću teorije javnog izbora pokazano da političke snage imaju snažan upliv na gospodarsku politiku. Nesavršene demokracije ne mogu dovesti do učinkovite opskrbe javnim dobrima, pa tako jednako kao i tržišni neuspjesi postoje i državni neuspjesi.

Literatura:
 
Arrow, K., 1963. Social Choice and Individual Values, 2nd ed. New York: Wiley.
Samuelson, A. P. and Nordhaus, D. W., 1992. Economicst. New York: McGrow-Hill.
Stiglitz, J. E., 1988. Economics of the Public Sector. New York: W. W: Norton & Company, New York.